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关于加强居家养老服务构建社会化为老服务体系的建议
2010年03月17日阅读:

  在人口结构快速老龄化、高龄化,而家庭规模小型化发展的今天,工作和照料老人成为越来越多家庭的两难问题,特别是日趋增多的“空巢”老人照料问题。据调查显示,目前我市有老年人口17.79万,占总人口的17.25%,近70%左右的老年人与子女分居生活,其中80周岁以上的高龄失能老年人、病残老年人有近5000名。如何弥补家庭养老功能薄弱、解决子孙辈的后顾之忧,让老人颐养天年,是当前需要研究的重要社会课题,更是今后急需解决的社会问题。

  一、我市居家养老服务工作开展的基本情况

  当前我市养老方式主要两种:机构养老和居家养老。居家养老具有经济成本低、不离开熟悉环境而符合多数老年人意愿。2007年开始,我市从城区试点向农村拓面扩展,致力建设以家庭为核心、以社区为依托、以机构养老为补充的社会化养老体系。目前,全市已有38个城市社区、6个农村社区、107个行政村和1个居委建立了社区(村)养老服务站,先后推出了配餐送餐、洗衣保洁、助医巡诊、陪聊陪护、代购代运、水电维修等以生活照料为重点的六大类服务项目。中心城区和农村服务覆盖面分别达到了100%和36%。为确保居家养老服务质量,我市组建起了一支由200多名专职服务员和2000多名志愿服务者组成的养老服务队伍,同时积极发挥老年人自我服务作用,建立了老年互助服务队143支,形成了专职服务与志愿者服务相结合、上门服务和定点服务相结合、政府购单服务和社区公益服务相结合的居家养老服务模式,使全市2000多名困难老年人得到了基本的生活照料服务,近6万名老年人享受到了居家养老服务带来的生活便利。

  二、在推进居家养老服务工作中遇到的问题

  居家养老服务工作在我市开展两年多来,倍受社会关注,也深受群众特别是空巢独居老年人的欢迎,取得了明显的社会效益。但由于这项工作起步不久,服务体系、工作机制、服务质量及相关监管措施等还有待于规范和提高,服务内容和功能还较单一,与老年人群日益增长的物质、文化需求还难以相适应。

  一是投资主体单一,服务工作很大程度上依赖于领导重视、行政推动。

  服务工作基本依赖行政推动。由于当前老年家庭自费购服务观念尚没有形成或成熟,部分有消费能力的却持“让别人来为自己服务真‘罪过’”观念;而农村老年人当前低下的生活水准更使消费观念一时难以转变,享受免费服务成为当前居家养老服务的主流思想,收费服务难以实现,使实际服务需求和市场消费需求相脱节,引导消费观念、开发市场潜力和促进服务企业发展困难重重。所以,在“市场化(运作)服务、服务(面向)社会化”上,有待于进一步的研究和加强。

  社区资金难筹措。如社区(村)养老服务站建设虽然有市、镇两级政策补助,但许多社区(村)因缺乏自有资金,启动的积极性不足;社区(村)公共用房面积不足普遍缺发展场地、健身设施需后续维护资金支撑。国家、集体、社会组织和个人等多种所有制形式发展社区养老服务业措施亟待研究。

  行政导向力度不强。我们还缺乏相应的养老服务业政策激励和管理机制。如,个别领导对社会化居家养老的重要性、迫切性认识不足,工作缺乏主动创造性,没有把发展为老服务纳入常态性工作。现有养老服务业政策扶持门槛较高,缺乏有效吸纳社会资金进入的举措。目前,我市有几个镇已悄然出现了“海地日托所”等家庭托养点,十余位老人入托,但由于安全卫生设施差,不符合登记注册条件,即使注册了非营利性养老服务机构,但由于其规模小也不能享受当前扶持政策。而事物都有一个从小到大、从不规范到规范的发展历程,对此作为政府部门如何在其初始发展阶段给予扶持和监管是我们值得思考的问题。

  二是养老社会化程度较低,服务功能个性化不强。社区老年福利设施由国家、集体包办,民政部门直办直管的做法还没有根本改变,福利机构的服务对象仍以传统的社会救助对象为主,家庭式日托点未列入政策扶持范畴。现行助老服务范围偏窄,许多服务措施针对政府购单对象的困难老人,而对全体老人的服务性不足,特别是精神慰藉服务方面还没有引起足够的重视。在文化生活方面,农村普遍存在活动场所小、设施差等情况,难以适应老年人群日益增长的物质和文化需求。

  三是工作运行机制尚不完善。目前虽然建立了“条抓块管”的管理体系,成立了各部门参与的工作领导机构,但实际上这项工作主操作协调管理的是一个仅三个人工作机构,人手明显不足。在为老服务中他们既充当运动员又充当裁判员的角色。

  四是城乡服务工作存在不平衡性,工作开展受村(社区)经济实力、基础条件、领导重视度等影响较多。当前试点村都是有一定经济实力的村,舍得投入招聘专职服务员,重点服务对象保障较到位,但受农村原有基础条件限制,对面向全体老年人的社区公共服务方面尚有所欠缺,这种状况有待于农村新社区建设的推进而改善;而城区社区由于缺乏集体经济来源,对重点困难对象的生活照料服务尚欠力度不够。城乡服务工作存在不平衡性,工作开展受村(社区)经济实力、基础条件、领导重视度等影响较多。

  五是专业人才缺少。居家养老管理人员和服务人员整体素质不高,影响了服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高。现行的社区为老服务人员,主体上是社会上的大龄下岗人员和中老年妇女,普遍知识层次偏低,只能提供家居清洁、生活护理、陪送看病等基本服务,对于老年群体日益增长的科技、文化、保健、娱乐、心理等方面的需求,则难以满足。并且在服务员挑选的问题上,还存在本地人不愿做、外地人不适做(被服务对象不放心),一般人不敢做(照料难,脏而苦),热心人士又怕遭非议(不常接触外界的老人们还不信政府真有如此好的政策),总之专业服务人员是相当缺乏。

  三、构建社会化为老服务体系建设的对策和建议

  加强居家养老服务、构建社会化为老服务体系,是老龄事业发展的重要内容。作为一项刚起步的新工作,有待于开展进一步探索和完善。为此,我们提出以下对策和建议。

  (一)强化政府的推动和引导作用。一是进一步加强宣传,提高全社会对居家养老服务的认识。政府要积极推动并加以宣传引导,营造氛围,引导社会消费观念,培育服务消费市场;同时也要加强家庭养老义务宣传,政府只是弥补而绝不是包办。二是完善管理体制,理顺职能关系。政府应加快制定社区居家养老发展规划,建议设立专职机构---市养老服务中心,增配人手负责日常管理,相关部门(如老龄办)要发挥调查研究、参谋协调、检查督促作用,避免裁判员和运动员一身兼问题。各街道社区也应当制定各自的社区为老服务发展方案。进一步扩面服务,使全市符合政府购单服务对象均得到基本生活照料服务,高龄空巢老人得到帮扶服务。同时将社区居家养老服务站纳入镇(街道)养老服务中心管理,落实专职服务员“三金”(养老、医疗、失业保险金),避免当前服务站未登记、法人主体不明,一旦发生纠纷事故带来的棘手问题。三是各级财政要加大为老服务项目的资金投入。加快建设居家养老的社区配套公共服务设施,积极采取补贴或购买服务的形式,鼓励社区为老服务业发展,形成为老服务持续发展的局面。

  (二)鼓励全社会共建社区为老服务业。制定鼓励社会资金进入社区为老服务行业的扶持和优惠政策,降低为老服务业登记注册的门槛。为老服务行业,利润低、责任重、风险大、极需要政策上的大力扶持,如优先提供公房出租、低息贷款、减免税费、水电燃气按照居民标准收取等,以调动社会力量和民间资本参与养老事业的积极性,努力营造一个全社会都来关心和参与老年服务业发展的良好环境。建立和发展镇(街道)养老服务中心(养老院),以养老机构为基地开展外延服务,同时在农村老年家庭择点建立老年情感联络站(即老年人互助组活动点,利用空巢老人家庭的房屋场所,由村出活动器具,为邻近志趣相投的老年人提供文娱活动场所,开展空巢、独居老年人情感联络、养老需求信息收集、老年互助活动等,也解决了老年活动室僧多粥少无场地扩建、老年人排队候位问题)。逐步建成以政府主导,全民参与的社区为老服务体系。  

(三)积极推进为老服务社会化进程。一是服务对象社会化。社区为老服务对象应从面向 “三无” 孤寡、低保老人等特殊对象,转为面向社区老人全覆盖。应针对不同类型的老年人群,提供不同层次的居家养老服务。二是服务内容多元化。服务内容要从目前以解困救助基本保障服务为主,逐步扩展到居家帮助、日间托养、医疗保健、娱乐学习、情感慰藉、法律咨询等多元化服务。要突出以人为本、服务老人的特点,尽量满足老年人对物质生活和精神文化生活的特殊要求,不断丰富和改善老年服务的内容和质量。积极推进服务信息化管理平台建设,开通城区应急呼救服务(“一键通”),并将“6381890”生活服务由城区向农村延伸,建立和发展为老服务盟约组织,以信息网络为基础,联结供需双方,约定服务承诺,引导社会服务业参与养老服务事业发展。三是服务形式多样化。服务形式可以包括上门(如居家服务)、社区设施服务(如托养中心)、社区支援网络服务(如结对服务)等灵活多样。特别是要大力发展以日间托老为主的服务中心(如社区老人食堂),解决居家养老的“空巢老人”的生活难题。四是服务载体新型化。积极开展各种有益探索,不断创新更多社区为老服务形式。如利用现代通信工具,开设“社区服务热线”或“网络虚拟养老”,为社区居家养老的老人提供多种咨询服务;建立“家政助理结对服务”,由社区内大龄失业女性与居家养老的老人进行有偿结对服务,这样既解决了大龄失业女性在家门口实现再就业的问题,同时也丰富和发展社区为老服务。还可依托社区服务中心、社区文化室、老年大学,为老人提供各种健康有益的文化、体育、娱乐活动等等。五是服务队伍专业化。加强对为老服务管理人员与服务人员的培训,提高他们的家政服务、康复护理、心理慰藉等专业知识水平。建设一支热心社区公益事业且能为老人提供自愿服务的志愿者队伍。建立社区服务中心、社区医疗机构、志愿者与居家老人之间的互动机制,提高应急响应速度。

  在人口结构快速老龄化、高龄化,而家庭规模小型化发展的今天,工作和照料老人成为越来越多家庭的两难问题,特别是日趋增多的“空巢”老人照料问题。据调查显示,目前我市有老年人口17.79万,占总人口的17.25%,近70%左右的老年人与子女分居生活,其中80周岁以上的高龄失能老年人、病残老年人有近5000名。如何弥补家庭养老功能薄弱、解决子孙辈的后顾之忧,让老人颐养天年,是当前需要研究的重要社会课题,更是今后急需解决的社会问题。

  一、我市居家养老服务工作开展的基本情况

  当前我市养老方式主要两种:机构养老和居家养老。居家养老具有经济成本低、不离开熟悉环境而符合多数老年人意愿。2007年开始,我市从城区试点向农村拓面扩展,致力建设以家庭为核心、以社区为依托、以机构养老为补充的社会化养老体系。目前,全市已有38个城市社区、6个农村社区、107个行政村和1个居委建立了社区(村)养老服务站,先后推出了配餐送餐、洗衣保洁、助医巡诊、陪聊陪护、代购代运、水电维修等以生活照料为重点的六大类服务项目。中心城区和农村服务覆盖面分别达到了100%和36%。为确保居家养老服务质量,我市组建起了一支由200多名专职服务员和2000多名志愿服务者组成的养老服务队伍,同时积极发挥老年人自我服务作用,建立了老年互助服务队143支,形成了专职服务与志愿者服务相结合、上门服务和定点服务相结合、政府购单服务和社区公益服务相结合的居家养老服务模式,使全市2000多名困难老年人得到了基本的生活照料服务,近6万名老年人享受到了居家养老服务带来的生活便利。

  二、在推进居家养老服务工作中遇到的问题

  居家养老服务工作在我市开展两年多来,倍受社会关注,也深受群众特别是空巢独居老年人的欢迎,取得了明显的社会效益。但由于这项工作起步不久,服务体系、工作机制、服务质量及相关监管措施等还有待于规范和提高,服务内容和功能还较单一,与老年人群日益增长的物质、文化需求还难以相适应。

  一是投资主体单一,服务工作很大程度上依赖于领导重视、行政推动。

  服务工作基本依赖行政推动。由于当前老年家庭自费购服务观念尚没有形成或成熟,部分有消费能力的却持“让别人来为自己服务真‘罪过’”观念;而农村老年人当前低下的生活水准更使消费观念一时难以转变,享受免费服务成为当前居家养老服务的主流思想,收费服务难以实现,使实际服务需求和市场消费需求相脱节,引导消费观念、开发市场潜力和促进服务企业发展困难重重。所以,在“市场化(运作)服务、服务(面向)社会化”上,有待于进一步的研究和加强。

  社区资金难筹措。如社区(村)养老服务站建设虽然有市、镇两级政策补助,但许多社区(村)因缺乏自有资金,启动的积极性不足;社区(村)公共用房面积不足普遍缺发展场地、健身设施需后续维护资金支撑。国家、集体、社会组织和个人等多种所有制形式发展社区养老服务业措施亟待研究。

  行政导向力度不强。我们还缺乏相应的养老服务业政策激励和管理机制。如,个别领导对社会化居家养老的重要性、迫切性认识不足,工作缺乏主动创造性,没有把发展为老服务纳入常态性工作。现有养老服务业政策扶持门槛较高,缺乏有效吸纳社会资金进入的举措。目前,我市有几个镇已悄然出现了“海地日托所”等家庭托养点,十余位老人入托,但由于安全卫生设施差,不符合登记注册条件,即使注册了非营利性养老服务机构,但由于其规模小也不能享受当前扶持政策。而事物都有一个从小到大、从不规范到规范的发展历程,对此作为政府部门如何在其初始发展阶段给予扶持和监管是我们值得思考的问题。

  二是养老社会化程度较低,服务功能个性化不强。社区老年福利设施由国家、集体包办,民政部门直办直管的做法还没有根本改变,福利机构的服务对象仍以传统的社会救助对象为主,家庭式日托点未列入政策扶持范畴。现行助老服务范围偏窄,许多服务措施针对政府购单对象的困难老人,而对全体老人的服务性不足,特别是精神慰藉服务方面还没有引起足够的重视。在文化生活方面,农村普遍存在活动场所小、设施差等情况,难以适应老年人群日益增长的物质和文化需求。

  三是工作运行机制尚不完善。目前虽然建立了“条抓块管”的管理体系,成立了各部门参与的工作领导机构,但实际上这项工作主操作协调管理的是一个仅三个人工作机构,人手明显不足。在为老服务中他们既充当运动员又充当裁判员的角色。

  四是城乡服务工作存在不平衡性,工作开展受村(社区)经济实力、基础条件、领导重视度等影响较多。当前试点村都是有一定经济实力的村,舍得投入招聘专职服务员,重点服务对象保障较到位,但受农村原有基础条件限制,对面向全体老年人的社区公共服务方面尚有所欠缺,这种状况有待于农村新社区建设的推进而改善;而城区社区由于缺乏集体经济来源,对重点困难对象的生活照料服务尚欠力度不够。城乡服务工作存在不平衡性,工作开展受村(社区)经济实力、基础条件、领导重视度等影响较多。

  五是专业人才缺少。居家养老管理人员和服务人员整体素质不高,影响了服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高。现行的社区为老服务人员,主体上是社会上的大龄下岗人员和中老年妇女,普遍知识层次偏低,只能提供家居清洁、生活护理、陪送看病等基本服务,对于老年群体日益增长的科技、文化、保健、娱乐、心理等方面的需求,则难以满足。并且在服务员挑选的问题上,还存在本地人不愿做、外地人不适做(被服务对象不放心),一般人不敢做(照料难,脏而苦),热心人士又怕遭非议(不常接触外界的老人们还不信政府真有如此好的政策),总之专业服务人员是相当缺乏。

  三、构建社会化为老服务体系建设的对策和建议

  加强居家养老服务、构建社会化为老服务体系,是老龄事业发展的重要内容。作为一项刚起步的新工作,有待于开展进一步探索和完善。为此,我们提出以下对策和建议。

  (一)强化政府的推动和引导作用。一是进一步加强宣传,提高全社会对居家养老服务的认识。政府要积极推动并加以宣传引导,营造氛围,引导社会消费观念,培育服务消费市场;同时也要加强家庭养老义务宣传,政府只是弥补而绝不是包办。二是完善管理体制,理顺职能关系。政府应加快制定社区居家养老发展规划,建议设立专职机构---市养老服务中心,增配人手负责日常管理,相关部门(如老龄办)要发挥调查研究、参谋协调、检查督促作用,避免裁判员和运动员一身兼问题。各街道社区也应当制定各自的社区为老服务发展方案。进一步扩面服务,使全市符合政府购单服务对象均得到基本生活照料服务,高龄空巢老人得到帮扶服务。同时将社区居家养老服务站纳入镇(街道)养老服务中心管理,落实专职服务员“三金”(养老、医疗、失业保险金),避免当前服务站未登记、法人主体不明,一旦发生纠纷事故带来的棘手问题。三是各级财政要加大为老服务项目的资金投入。加快建设居家养老的社区配套公共服务设施,积极采取补贴或购买服务的形式,鼓励社区为老服务业发展,形成为老服务持续发展的局面。

  (二)鼓励全社会共建社区为老服务业。制定鼓励社会资金进入社区为老服务行业的扶持和优惠政策,降低为老服务业登记注册的门槛。为老服务行业,利润低、责任重、风险大、极需要政策上的大力扶持,如优先提供公房出租、低息贷款、减免税费、水电燃气按照居民标准收取等,以调动社会力量和民间资本参与养老事业的积极性,努力营造一个全社会都来关心和参与老年服务业发展的良好环境。建立和发展镇(街道)养老服务中心(养老院),以养老机构为基地开展外延服务,同时在农村老年家庭择点建立老年情感联络站(即老年人互助组活动点,利用空巢老人家庭的房屋场所,由村出活动器具,为邻近志趣相投的老年人提供文娱活动场所,开展空巢、独居老年人情感联络、养老需求信息收集、老年互助活动等,也解决了老年活动室僧多粥少无场地扩建、老年人排队候位问题)。逐步建成以政府主导,全民参与的社区为老服务体系。  

(三)积极推进为老服务社会化进程。一是服务对象社会化。社区为老服务对象应从面向 “三无” 孤寡、低保老人等特殊对象,转为面向社区老人全覆盖。应针对不同类型的老年人群,提供不同层次的居家养老服务。二是服务内容多元化。服务内容要从目前以解困救助基本保障服务为主,逐步扩展到居家帮助、日间托养、医疗保健、娱乐学习、情感慰藉、法律咨询等多元化服务。要突出以人为本、服务老人的特点,尽量满足老年人对物质生活和精神文化生活的特殊要求,不断丰富和改善老年服务的内容和质量。积极推进服务信息化管理平台建设,开通城区应急呼救服务(“一键通”),并将“6381890”生活服务由城区向农村延伸,建立和发展为老服务盟约组织,以信息网络为基础,联结供需双方,约定服务承诺,引导社会服务业参与养老服务事业发展。三是服务形式多样化。服务形式可以包括上门(如居家服务)、社区设施服务(如托养中心)、社区支援网络服务(如结对服务)等灵活多样。特别是要大力发展以日间托老为主的服务中心(如社区老人食堂),解决居家养老的“空巢老人”的生活难题。四是服务载体新型化。积极开展各种有益探索,不断创新更多社区为老服务形式。如利用现代通信工具,开设“社区服务热线”或“网络虚拟养老”,为社区居家养老的老人提供多种咨询服务;建立“家政助理结对服务”,由社区内大龄失业女性与居家养老的老人进行有偿结对服务,这样既解决了大龄失业女性在家门口实现再就业的问题,同时也丰富和发展社区为老服务。还可依托社区服务中心、社区文化室、老年大学,为老人提供各种健康有益的文化、体育、娱乐活动等等。五是服务队伍专业化。加强对为老服务管理人员与服务人员的培训,提高他们的家政服务、康复护理、心理慰藉等专业知识水平。建设一支热心社区公益事业且能为老人提供自愿服务的志愿者队伍。建立社区服务中心、社区医疗机构、志愿者与居家老人之间的互动机制,提高应急响应速度。
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